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20.11.10

COLOMBIA. El talón de Aquiles de la ley de víctimas: la consulta

Además de enemigos como los actores armados, los poseedores ilegales de las tierras despojadas o abandonadas, y los intereses políticos, el proyecto de reparación tiene un escollo jurídico: la consulta previa de las minorías étnicas. ¿Cómo superarlo?

Pocas veces un Presidente ha radicado personalmente en el Congreso un proyecto de ley de su interés. Al comienzo de la legislatura, Juan Manuel Santos, con parte de su gabinete ministerial, fue a radicar el proyecto de ley de víctimas. La iniciativa es de suma importancia para la reparación y la restitución de las personas afectadas por el conflicto armado, pero también hace parte del compromiso que adquirió Santos con el Partido Liberal para que éste haya integrado la coalición de Gobierno.


La presencia de Santos en el Congreso, el pasado 27 de septiembre, dio cuenta del compromiso del Ejecutivo con la aprobación de ese proyecto. “Necesitamos de la Unidad Nacional para rodear a las víctimas”, dijo el mandatario en su momento.

No obstante, por premura, la iniciativa que busca reparar integralmente a las víctimas se acumuló a principios de octubre con el proyecto de restitución de tierras, una propuesta que busca hacer más expedita la devolución de los predios de personas desplazadas por los grupos ilegales.

Las dos tenían componentes semejantes y ante el correr del tiempo, la Comisión Primera de la Cámara prefirió reunir las dos iniciativas en una sola.

Las ambiciosas iniciativas son banderas y al mismo tiempo responsabilidades del ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, quien, además de reconocer la “deuda social” con los desplazados, es consciente de la necesidad de reactivar el campo para mejorar la economía.

Además de los peligros que entraña la aprobación de una norma para reversar lo que analistas como la revista The Economist llaman la “contrarreforma” agraria, la iniciativa, cuya discusión está programada para la semana entrante, deberá sortear varios obstáculos: el consenso partidista de la coalición, la oposición de algunos gremios, los intereses de quienes adquirieron ilegalmente las tierras, y los vericuetos legales. No hay que olvidar que una iniciativa semejante se hundió en el 2008, ante la solicitud del gobierno del entonces presidente, Álvaro Uribe Vélez.

El tiempo apremia y, como han advertido algunos analistas: hay que aprovechar el cuarto de hora de la Unidad Nacional.

La consulta previa


Una de las talanqueras más prominentes de la iniciativa para la restitución de las víctimas es la llamada ‘consulta previa’ con los pueblos indígenas y los afrodescendientes. Palabras más, palabras menos, quiere decir que proyectos que afecten a estas comunidades deben tener en cuenta su opinión.

“La consulta previa no es un mecanismo de participación ciudadana, es un derecho fundamental”, explicó a Semana.com el asesor jurídico de la Corporación Viva la Ciudadanía Gabriel Bustamante.


Ese derecho ha sido adquirido por los pueblos indígenas a partir de convenios internacionales como el 169 de la OIT y el artículo 330 de la Constitución de 1991, que advierte: “el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades (en los proyectos de explotación de recursos en sus territorios)”.

En Colombia, la ausencia de la consulta previa fue la razón por la que el estatuto rural, una ley impulsada por el entonces ministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, fue declarado inexequible en marzo del 2009. ¿La razón? El Alto tribunal adujo que durante el trámite del proyecto en el Congreso no se tuvo en cuenta la participación de las comunidades indígenas y las afrodescendientes. La ley forestal, impulsada también por el anterior gobierno, fue declarada inexequible por la misma razón.

“En un principio –explica Bustamante– la consulta previa se aplicó a proyectos de explotación de recursos, no a proyectos de ley. La Corte Constitucional extendió la necesidad de la consulta a procesos legislativos cuando los proyectos de ley afecten directamente a las comunidades”.


El abogado se refirió específicamente a la más reciente sentencia de la Corte Constitucional, que declaró inexequible un artículo de la Reforma Política del 2009. Esa ley permitía que los partidos y los movimientos políticos que adquirieron su personería jurídica conquistando la curul de las minorías étnicas repartieran avales sin más requisitos y obligaba a sus militantes a inscribirse un año antes de las elecciones. Pero ocurrió lo mismo: no consultó a las comunidades. Adicionalmente, la sentencia amplió aún más el espectro del derecho a la consulta aduciendo que se debe tener en cuenta en todas las “medidas legislativas” que afecten directamente a las minorías étnicas, y que se debe hacer antes de radicar un proyecto. De lo contrario, se incurriría en un vicio insubsanable.

El problema es que la consulta previa para la creación de las leyes debe incluir representaciones de los 102 pueblos indígenas que habitan el territorio, según la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Esa consulta podría tardar mucho tiempo.

Además, el Gobierno no solo radicó la ley de víctimas sin consulta, también lo hizo con la reforma al régimen de regalías que recientemente fue aprobado en la Cámara y con la ley de ordenamiento territorial. Y estas leyes, al igual que el estatuto rural y la ley forestal que se hundieron, afectan integralmente a las minorías étnicas.

Por esta razón, el pasado 5 de noviembre, la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA) y otras seis organizaciones de alcance nacional emitieron un comunicado en el que, precisamente, advirtieron la necesidad de la consulta.

“Nos hemos encontrado con que este derecho fundamental es visto por parte del Gobierno como un “procedimiento” o como un obstáculo para las iniciativas gubernamentales que hay que superar, muchas veces mediante procesos inadecuados, vulnerando nuestros derechos fundamentales”, suscribió el grupo de organizaciones afrodescendientes.

Esta conferencia le pidió claridad al Gobierno en la fijación de tiempos para consultar a los pueblos indígenas y las minorías étnicas. Pidió que cumpla sus compromisos constitucionales “previos”.

No obstante, en una reunión de la Mesa de Concertación Indígena de la misma fecha, las organizaciones que asistieron expresaron su preocupación por la posibilidad de que los culpen en caso de que la Ley de víctimas sea declarada inexequible. Es decir, consideran que el proyecto debe ser aprobado, pero temen que alguien quiera aprovecharse de la falta del requisito y después demande la norma.

Las salidas


Desde hace varias semanas el Gobierno concertó la creación de unas mesas de discusión y puso en marcha un proceso de consulta en el que, según una fuente del Ministerio del Interior y de Justicia, han participado representantes de las diferentes comunidades.


“Lo primero que tuvimos que hacer fue reactivar la confianza”, indicó la fuente. Ese proceso es el más ambicioso que se ha emprendido hasta ahora. La idea es que termine este año. No obstante, el proceso de concertación comenzó cuando la ley de víctimas, el proyecto de reforma a las regalías y la ley de ordenamiento territorial ya habían comenzado su tránsito en el Congreso. Es decir, no es todavía una consulta previa.

Además, aunque el Gobierno aduce que se está reuniendo con una mesa de concertación indígena (con participación de 17 organizaciones) y una llamada Consultiva de Afrodescendientes de nivel nacional, hay organizaciones que no se sienten representadas. Es el caso de la CNOA, que aduce que no ha sido tenida en cuenta para la consulta.

Semana.com habló con el presbítero Emigdio Cuesta Pino, secretario de la CNOA, quien expresó sus reparos al proceso de consulta: “No nos pueden decir que nos han consultado si no se ha hecho”, dijo. “No se trata de torpedear la aprobación de una buena ley de víctimas, sino que es necesaria una consulta que se puede hacer simultáneamente con el trámite de la ley”. El sacerdote misionero del Verbo Divino reconoció que no es mala voluntad del Gobierno, pero adujo que la consulta no se podía hacer de cualquier manera.

“No pueden decir que si asistimos a unas reuniones, ya se cumplió con la consulta. No, las comunidades deben ser escuchadas y hay que encontrar ese mecanismo. Si se encuentra, no hay problema”, agregó.

Por estas razones, el temor no ha desaparecido. La semana entrante, un equipo de asesores del Ministerio del Interior entregará un concepto jurídico para que el Gobierno tenga claridad sobre cuáles proyectos requieren de consulta y qué hacer para incluir las observaciones de las comunidades minoritarias en los proyectos de ley que ya comenzaron su trámite en el Congreso, para así evitar que se hundan en la Corte.

Para el representante liberal Guillermo Rivera, uno de los principales promotores de la ley de víctimas, “la consulta ha sido suficiente. El Ministerio comenzó un proceso y ya ha dicho que radicará una ley específica para la reparación de indígenas y afrodescendientes”. En su criterio, esa es la mejor salida para saldar el problema.

Para la Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado, la mejor salida es incluir en la ley de víctimas un parágrafo transitorio que le dé facultades al Presidente para que en un plazo de seis meses emita un decreto con fuerza de ley que “incorpore una política pública diferencial para la reparación y la restitución de tierras de las víctimas pertenecientes a las minorías étnicas”.

En criterio de esa comisión, la ley de víctimas podría aprobarse sin la consulta, pero con la inclusión de ese parágrafo. Así el Presidente tendría tiempo de hacer el proceso consultivo y después incluir las opiniones de las comunidades y ahí sí sancionar la ley.

No obstante, esta salida tiene el inconveniente de que esos decretos se emitirían después de aprobada la ley, y no faltará quien diga que la consulta debe ser previa, no posterior.

La otra salida podría ser la radicación de un nuevo proyecto que después se sume a la iniciativa que está en curso. Pero esta también tiene un inconveniente: primero se debe hacer la consulta consistente en escuchar la opinión de las minorías, y eso hasta ahora no se ha hecho.

El pasado viernes en la tarde, representantes del Gobierno y de la Mesa de Concertación Indígena se reunieron para encontrar un mecanismo viable. Pero todavía no hay acuerdo.

Voluntad hay, de parte y parte. El problema es que, como lo han reiterado varias personas, una iniciativa como la de víctimas tiene muchos enemigos legales e ilegales. Y cualquier fisura en el proceso de formación de la ley podría ser aprovechada para echarla por tierra.

 

Por César Paredes, periodista de Semana.com

Martes 16 Noviembre 2010

FUENTE

http://www.semana.com/noticias-nacion/talon-aquiles-ley-victimas/147285.aspx

 

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