Wide Blog Theme

05.10.11

PERU. La hora de la consulta... a la peruana

Categorías: Peru, Consulta

Era una tarde cálida en la plaza del distrito de Imacita (provincia de Bagua, región Amazonas), cuando el presidente Ollanta Humala promulgó la postergada y reclamada Ley de Consulta Previa. Los centenares de pobladores que se acercaron a presenciar la firma del dictamen, por el cual el Estado reconoce el derecho de los pueblos oriundos a ser consultados y participar de cualquier proyecto extractivo o de otra índole que pudiera afectarlos, celebraron el cumplimiento de una pospuesta promesa del Estado desde que suscribió el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT).

“Estamos dando un paso importante a lo que es la conducción de una Nación, la construcción de una República”, enfatizó Humala al asegurar que la nueva Ley fortalecerá el proceso de inversiones y promoverá el desarrollo de los pueblos originarios.


El júbilo de los asistentes al acto, que precisamente fue en el lugar donde se inició el enfrentamiento que terminó con 24 policías y 10 comuneros muertos el cinco de junio de 2009,  contrastó con el hermetismo mostrado por empresarios de los sectores minería e hidrocarburos.

“Las comunidades merecen respeto, pero tampoco pueden tener derecho a veto. Eso sería nefasto principalmente para ellos que son los más pobres”, enfatizó el presidente ejecutivo de la compañía minera Buenaventura, Roque Benavides, en el reciente Perú Min 2011. Otros inversionistas también manifestaron su temor ante el posible retraso de la aprobación de nuevos proyectos.

Las inquietudes también llegaron por parte de organizaciones indígenas interesadas en conocer cuál será su participación en la toma de decisiones. Lo cierto es que tras la promulgación de la norma aún falta un paso igual de importante que es su reglamentación la cual seguirá los lineamientos del acuerdo.

¿Qué es el Convenio 169?

En 1989, la OIT aprobó de forma tripartita (con participación de sus tres miembros: gobiernos, organizaciones de empleadores y de trabajadores) el Convenio N° 169 el cual estableció ciertos principios sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales en países independientes.

Si bien anteriormente, en 1957, la Organización de las Naciones Unidas realizó un pronunciamiento al respecto, el documento aprobado en la OIT reviste una mayor importancia al tratarse de la única entidad de la ONU con capacidad normativa y prescriptiva. “Emite convenios internacionales o tratados a los cuales pueden adherirse los estados y gobiernos… desde ese momento se convierte en una ley del Estado o república”, precisa la directora de Futuro Común, Irene Petkoff, especialista en prevención y resolución de conflictos socioambientales.

El convenio, suscrito por el gobierno peruano en 1994, otorga derechos ciudadanos a “los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional…”; incluye también, a la letra, “a los pueblos considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país… en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que… conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”.

“Se reconoce que los pueblos indígenas tienen el derecho de perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural con sus propias instituciones, prácticas y costumbres”,
explica Petkoff Martínez.

Este importante convenio fue posteriormente complementado con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007. En la actualidad más de 20 países han ratificado el tratado pero muy pocos lo han reglamentado.

De los 43 artículos del acuerdo el término “consulta” sólo es mencionado en dos (el seis y el 16). No obstante, “es la piedra angular del convenio y la base de todas sus disposiciones”, según la especialista de origen venezolano.

Definiendo consulta

Ante todo debe quedar claro que la acepción de consulta según el convenio 169 es diferente al que comúnmente se maneja.

“Comporta el establecimiento de un diálogo entre ambas partes: Gobierno y pueblos interesados a través de sus instituciones representativas”
, precisa Petkoff.

Este proceso debe caracterizarse por la comunicación, el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe con la finalidad de llegar a un acuerdo o un consentimiento.

Paradójicamente, esto ha generado confusión y ambigüedad entre las comunidades y empresarios.

¿Cuándo se aplica? Toda vez que una medida administrativa (que involucre políticas públicas, planes, programas y proyectos estatales) pudiera afectar los derechos de propiedad, cultura, religión y prioridades de desarrollo de los pueblos originarios, el gobierno tiene el deber de iniciar la consulta. Los sectores minería, hidrocarburos, transportes y energía están considerados en este grupo.

Para la doctora Petkoff hay cuatro asuntos clave en dicho proceso:


- La responsabilidad de la consulta es del Estado y no puede bajo ningún caso ser delegada a particulares.

- Debe ser previa, es decir antes de la adopción de medidas administrativas y legislativas, o de la aprobación de proyectos extractivos o de otra índole que pudieran afectar los intereses de los pueblos indígenas.

- Es realizable incluso en ausencia de una ley o reglamento interno pues el convenio es claro en términos de procedimiento y alcances. Este punto ha generado interpretaciones erróneas en ciertos países suscritos que no lo aplicaron en su momento por no tener una reglamentación local.

- Durante el proceso de negociación en la consulta el Estado tiene el deber de “acomodar” la propuesta a los intereses de los pueblos para llegar al acuerdo. “Esto puede comportar medidas de mitigación, alterar los proyectos en su concepto original, compensaciones, expropiaciones, indemnizaciones, etc”, precisa la especialista.


¿Derecho a veto?

Si bien el planteamiento inicial genera la impresión de que el consentimiento de las comunidades tiene una actitud vinculante en la viabilidad del proyecto, no es algo indispensable. Es necesario revisar el convenio y ser muy cautos al implementarlo.

En los artículos seis y 16 no se señala que la consulta implique un derecho a veto. Por el contrario, indica que si la medida consultada se fundamenta en intereses legítimos del Estado y de la sociedad, es responsabilidad recíproca del gobierno y de la parte indígena  extender un diálogo de buena fe hasta alcanzar el acuerdo.

“Existe una percepción errónea por parte sobre todo de los pueblos indígenas que es alimentada por los gobiernos y empresas, de que el derecho a la consulta es la expresión de un voto a favor y en contra de un proyecto, es decir de un veto
”, precisa Irene Petkoff.

No obstante, la consulta sí tiene carácter vinculante en aquellos casos cuando sea necesario el traslado, desplazamiento y reubicación de los pueblos indígenas; si se prevé el depósito de desechos o almacenamiento de residuos tóxicos en sus territorios; o si el proyecto pone en peligro la supervivencia de su cultura, economía e identidad.

“Los gobiernos al no prepararse para la aplicación del convenio… (lo han) convertido en una suerte de ‘Espada de Damocles’ porque tarde o temprano los pueblos indígenas terminan reclamando el cumplimiento de la ley y allí justamente se genera el conflicto social”, agrega.

Consulta Previa a la peruana

Tras los lamentables sucesos de Bagua, la aprobación de esta norma se convirtió en un clamor multisectorial. Es así que el 23 de agosto pasado el Congreso aprobó unánimemente la autógrafa que consta de 20 artículos en los que el Estado asume la responsabilidad de realizar el proceso de consulta y sus implicancias, dicha labor hasta ahora había sido asumida exclusivamente por el sector privado. Además, establece los lineamientos para elaborar un registro de las comunidades autóctonas peruanas.

Ambas labores revisten un trabajo sumamente complejo. “Hemos esperado casi 25 años para que se dé esta norma, pero también debemos tener presente que tenemos realidades y estamos en una sociedad peruana que hereda diversos discursos políticos. No es una población homogénea”, advierte Jorge Luis Cáceres, especialista en riesgos ambientales.

Por su parte, el Ing. Rómulo Mucho, ex Viceministro de Minas, sostiene: “Es una oportunidad para el país pero dependiendo de la forma y la implementación que se haga porque hoy despierta grandes expectativas como también grandes dudas…. el fondo del asunto para mí es la brecha económica”.


El verdadero reto: Un buena implementación

Todos los especialistas consultados coinciden en señalar que el verdadero reto tras la promulgación de la Ley de Consulta Previa es su implementación. “Aquí hay un tema importante que es de inclusión social de manera que hay que ponerle plata, si esto no se financia va a salir a medias, mediocremente y va a haber problemas”, enfatiza el ex Ministro del Ambiente, Antonio Brack.

En efecto, este proceso constituye una excelente oportunidad para reflexionar sobre la interculturalidad peruana y la valoración de poblaciones históricamente relegadas.

La elaboración de este marco legal se viene realizando en el seno de una Comisión Multisectorial encabezada por el Viceministerio de Interculturalidad, perteneciente al sector Cultura, en la que también participan las carteras de Agricultura, Energía y Minas, y Trabajo.

Este grupo tiene 90 días para presentar el reglamento. Precisamente, el sociólogo Vicente Otta, Viceministro de Interculturalidad y responsable del grupo de trabajo, ha señalado que las decisiones más importantes “ya han sido tomadas” y que las concesiones entregadas sin consulta previa serán revisadas.

Como era de esperarse, estas declaraciones causaron la rápida reacción de los inversores con proyectos en marcha. Ante esto, el Presidente del Consejo de Ministros, Salomón Lerner, salió a calmar las aguas al recordar que ninguna ley es retroactiva.

Otro de los cuestionamientos se originó por los constantes viajes de la titular de Cultura, la cantante Susana Baca, quien no puede estar presente en la comisión por sus compromisos artísticos.

Las críticas y temores también surgen ante la poca o nula experiencia estatal en esta materia, por los ingentes recursos económicos que demandará y por la forma cómo se llevará a cabo un censo y catastro de las comunidades nativas.

¿Cuenta el gobierno con la capacidad para asumir el reto?

“Ese Estado que nunca estuvo cuando debió estar pero que ahora por magia de la ley va a llevar el diálogo, va a estar capacitado, financiará los traslados y los hospedajes, dará asesoría a las comunidades y contratará traductores… no lo veo jugando ese rol
”, advierte Fernando Cillóniz, presidente del Comité de Imagen del Perú Min 2011.

Tal como señala el empresario, la implementación del área especializa para realizar procesos de consulta exigirá un presupuesto gigante en el que la empresa privada no tendrá participación.

“Requiere la elaboración de un plan que asigna responsabilidades y competencias al gobierno central. Es muy importante ver cómo se apropia del proceso”,
señala Petkoff.

Para ello necesitará personal capacitado en la planificación y ejecución de la consulta. A ellos se les debe asignar recursos financieros suficientes para garantizar el desplazamiento y manutención de las comunidades durante las reuniones, otorgarles la posibilidad de que contraten asesores, de realizar sus consultas internas, discutir de forma informada y deliberar sobre los temas que se les están planteando. Esa cuantiosa inversión se realizará con el dinero de todos los peruanos.

Al respecto, Jorge Luis Cáceres sostiene que va a ser necesario “poner una ventana” en el reglamento para dejar entrar al sector privado.

¿Cuenta el gobierno con los especialistas y profesionales para esta labor?

Según José López Follegatti, coordinador de Diálogo Minero, el Estado requiere un ejército de al menos 500 profesionales para llevar a cabo consultas a lo largo del país, algunos de ellos deberán manejar lenguas nativas.


Definitivamente, el sector público no cuenta con tal cantidad de expertos por lo que deberá formarlos, así como atraer a los jefes de relaciones comunitarias de las empresas privadas e incluso contratar asesores internacionales
.

La duda que surge es ¿cómo preparar a los futuros responsables de estos procesos?

“Con capacitación y experiencia…es un periodo de transición donde todos debemos ser flexibles y tolerantes, hay que enseñar la tolerancia también a los pueblos indígenas”
, responde Irene Petkoff.

Una segunda etapa, tras consolidar los cuadros de comunicadores y negociadores será mantenerlos en el sector público pues, según la venezolana, “sería una pena que después de capacitarlos las compañías los absorban y se los lleven”.

¿Debe el gobierno imitar reglamentos y procesos de otros países?

La aplicación del convenio 169, principalmente, en países latinoamericanos ha permitido observar diferentes procesos que han culminado con grandes protestas y conflictos así como con acuerdos exitosos.

A pesar de que la casuística internacional puede funcionar como un referente, nunca se debe olvidar que nuestro contexto tiene grandes peculiaridades.

“Vamos a tener que aprender un sistema ‘chicha’ en el cual tenemos que adaptarnos… un sistema a la peruana con todos los problemas que se han señalado, un sistema en el que debemos aprender a perder”,
sostiene Cáceres.

Para la directora de Futuro Común, el reglamento peruano debe copiar una experiencia que dio buenos resultados en Chile denominada preconsulta:

“Requiere que haya un acuerdo previo sobre los procedimientos mismos de la consulta para evitar la falta de acuerdo sobre cómo se va a llevar adelante el proceso, las posibles impugnaciones posteriores o la presencia de procedimientos plebiscitarios”, sostiene.

Estas reuniones previas hacen que se consensue la consulta: Sus alcances, los temas a abordarse, la determinación de los representantes autorizados para tomar decisiones y en general todas las coordinaciones necesarias.

“Es importante que los procesos tomen en consideración los usos y costumbres de los pueblos indígenas…  su sistema de representación, de toma de decisiones, su cultura, sus tradiciones, y sus asambleas comunitarias” resalta la especialista.

Otro punto importante en la preconsulta es brindar a la comunidad acceso a toda la información relativa a la propuesta de manera anticipada y oportuna, para que la revisen, busquen asesoramiento y realicen preguntas y recomendaciones con sustento.

¿Cuántas consultas se realizarán por cada iniciativa?

La minería es una de las actividades más reguladas del país. Para sacar adelante un proyecto se requiere tramitar más de 200 permisos que toman no menos de dos años ¿Se va a hacer consulta por cada uno de los permisos o por cada acto administrativo?

“Eso la ley no me lo aclara, esperemos que el reglamento lo haga y lo haga bien”, manifiesta Cáceres.


Este panorama resulta más complejo para la pequeña minería y la minería artesanal que dependen de las direcciones de Energía y Minas de los gobiernos regionales que, por lo general, tienen escasos ingenieros y recursos.

¿Cómo se va a elaborar el censo y catastro de las comunidades?

“El 60% de la sierra no está catastrado, yo me paso la mayor parte del tiempo en el archivo general de la región buscando títulos antiguos para ver si en realidad tal comunidad o tal población tiene por lo menos sus títulos de posesión o si de repente puede o no negociar”, señala Jorge Luis Cáceres al advertir que la situación en la selva es peor.

Realizar un estudio serio sobre los títulos y derechos de propiedad de los pueblos originarios peruanos implica la previa elaboración de un padrón de estas comunidades. Demás está decir que será una labor titánica.


“¿Quién va a asumir los grandes costos de la construcción y la evaluación de la información?
”, interroga Cáceres y agrega: “¿El Estado va a decidir sobre la autodeterminación de quien se considera pueblo indígena?”

En efecto, la elaboración del listado será motivo de críticas y hasta posibles conflictos que deben ser manejados con pinzas con los funcionarios del Ministerio de Cultura.

Por su parte, Antonio Brack pone sobre el tapete otra duda a ser resuelta por el reglamento.

Los indígenas Maches en el Yavarí son 2,500 comuneros que tienen 490 mil hectáreas comunales asignadas por el Estado, y para tomar una decisión la ley dice que deben ser dos tercios de los votos de la comunidad es decir del padrón ¿Van a ser dos tercios de todos los que asisten a la reunión o del padrón?”

Además, señala que este proceso será aún más complejo cuando involucre a comunidades “no contactadas y de aislamiento voluntario” presentes en las zonas amazónicas del Alto Yurua, Alto Curúz, y el alto del río Las Piedras, .

¿Y si el conflicto se ha politizado?

“He asistido a mesas de diálogo en San Lorenzo, Huancavelica, Sicuani y sinceramente cuando una cosa está politizada y es posición fundamentalista no hay posibilidad de dialogar … es no a la minería y punto
”, enfatiza Brack Egg quien sostiene que no hay forma de negociar con comuneros radicales.

Esto lo hemos apreciado en conflictos como el de Puno donde las comunidades Aymara rechazaban cerradamente la minería, panorama que empeoró por la poca diligencia de los funcionarios de la gestión anterior.

“Es muy importante la capacitación también a los pueblos indígenas para que comprendan que si están reclamando la aplicación del convenio 169 eso implica dialogar … el cerrarse o simplemente no comunicarse no se apega a lo que realmente establece”
, explica Petkoff.

¿Estarán las comunidades indígenas dispuestas a entrar al proceso de consulta?

Hay diversos factores que influyen en la decisión de los pueblos oriundos entre los que está la ideología, la religión y las costumbres. No obstante, hay casos en los que se ha podido conciliar esos aspectos con la inversión.

“(Hay) comunidades que no quieren saber nada de la minería porque un tema ideológico muy arraigado…. por ejemplo el proyecto de Pampas Verdes es increíble, se les ofreció a los comuneros de Huancasancos (Ayacucho) darles tierras en Nazca y Acarí (Ica) y dijeron que no porque quieren ser ganaderos, es un tema de conciencias”, enfatiza Cáceres.

En otros casos, la imposibilidad del diálogo proviene por factores que revisten una mayor complejidad

“Hay zonas vinculadas a ciertas provincias entre Lucanas y Huancasancos (Ayacucho) donde es muy difícil trabajar proyectos de inversión porque el fenómeno de violencia política ha dejado tan devastado el tejido social que es muy difícil comenzar a dialogar
”, lamenta el experto en conflictos sociambientales.

Este tipo de escenarios, que se replican en menor medida en Huancavelica, requieren de un método transformativo que busque las causas de los problemas para recién propiciar un diálogo con resultados.

“Es un tema que va a escapar del corto plazo del Estado, viene del mediano y largo plazo para ver cómo está el tejido social, local, familiar y sobre todo individual en ciertas zonas”, agrega.

¿Qué aspectos deben ser prioritarios en la negociación?

El proceso de consulta involucra, indefectiblemente, uno de negociación. Se asume que el factor intercultural será el principal obstáculo siendo el aspecto lingüístico una clave para el entendimiento. A pesar de ello, el tema económico es el que prima.

El fondo del asunto es la compensación… los pueblos indígenas quieren ser partícipes de la torta, de la generación de riqueza”, sostiene el ex Viceministro de Minas al respecto.

“En mi pequeña experiencia minera me parece que muchas comunidades negocian como el mejor inversionista de Manhattan. Básicamente son posicionales es decir cuánto es, cómo es y cómo generamos eso
”, manifiesta a su vez  Jorge Luis Cáceres.

Prueba de ello es el caso de la comunidad de Mollebamba, en Apurímac, donde los comuneros acordaron alquilar sus tierras a la empresa minera para que desarrolle su proyecto. Asimismo, López Follegatti señala que en Carabaya (Puno) una negociación terminó con un acuerdo por el que la compañía minera entregará el 5% de sus utilidades a la comunidad.

Por su parte, Rómulo Mucho plantea que durante todo el tiempo de funcionamiento de una mina las comunidades sean dueñas de un porcentaje de la empresa. Esta propuesta sería más viable en la pequeña minería que en los grandes proyectos de firmas transnacionales.

¿Cuál debe ser el rol de las empresas en este nuevo panorama?


Si bien la responsabilidad de realizar las consultas ya no recaerá en las empresas, eso no significa que las compañías deban desentenderse del proceso. Por el contrario, deben seguirlo de cerca y participar en lo que puedan.

“Las empresas deben continuar con la consulta una vez aprobado el proyecto… con un proceso propio porque con los años las iniciativas cambian a medida que progresan… pudiendo generar nuevas afectaciones y por lo tanto nuevas consultas”,
señala Petkoff Martínez

Para la especialista, las compañías deben adaptarse a su contexto y organizar un gobierno interno que les permita manejar las expectativas de las comunidades, organizar los procesos de inversión social sostenible, la comunicación, y las relaciones comunitarias.

“Es muy importante que respeten los sistemas de representatividad de las comunidades, es muy común ver cómo muchas empresas buscando solvencia a sus proyectos buscan deslegitimizar a las dirigencia y representaciones naturales de las comunidades, tienen comportamientos que rayan en lo antiético”, critica.

Las compañías deben trabajar con los representantes y no tratar de enfrentar su liderazgo. Eso podría generar contextos sumamente perjudiciales para el proyecto.

Otro factor que deben mejorar son sus procesos de Due dilligence (auditoria social) por el cual antes de empezar a invertir en determinado país deben recopilar y analizar información sobre sus gobiernos y, en este caso, sobre el cumplimiento del convenio 169.


“Deben exigir que el gobierno cumpla sus deberes en asuntos que son sumamente susceptibles de poner en riesgo la sostenibilidad de sus negocios”, refiere la especialista venezolana.

Tras la reglamentación del la Ley, las empresas ingresarán a los procesos de licitación peruanos conociendo cuáles son los riesgos y la solvencia de su marco legal.

Una vez que el proyecto obtenga su “licencia social”, la compañía debe cuidarla a través de políticas ambiental y socialmente responsables.

¿Y si a pesar de todo no hay acuerdo?

Cuando un proceso de consulta no termina en el consentimiento, llega a una instancia judicial. Según indica Irene Petkoff, por lo general las cortes internacionales y constitucionales reenvían al gobierno a continuar el diálogo, a reanudar la negociación. Allí radica la importancia de manejar diversos planteamientos.

“Si la propuesta amenaza irreversiblemente los intereses de los pueblos indígenas, así lo establece el convenio, este proyecto no puede seguir adelante pero esa decisión es muy borderline (límite)”
, señala Petkoff.

Esta eventualidad debe ser vista con mucha atención pues, según Antonio Brack, hay 18 grupos amazónicos que están en peligro de extinción, es decir, tienen menos de 235 personas.

“La consulta debe terminar con estos abusos, no podemos entrar a las tierras y a las poblaciones sin tener en cuenta lo que podemos ocasionar”, enfatiza el ambientalista al recordar que la construcción de una carretera desintegró la comunidad de los “Cholones” del Huallaga.

En todo caso, el objetivo del proceso es que si un pueblo se opone a un proyecto específico lo exprese de forma clara, sustentada e informada. Esa es la responsabilidad de la parte indígena
.

“No sean picones si perdimos, perdimos y no decir tengo que seguir presionando. Esa es una lección que nos ha dado los últimos 10 años”, concluye Cáceres.

Ahora sólo queda esperar la presentación del marco legal el cual será minuciosamente examinado tanto por las organizaciones indígenas como por los gremios empresariales. El Estado peruano ha entrado en un punto de no retorno, en adelante sólo le queda afrontar un compromiso que históricamente no quiso asumir.

FUENTE

http://zonadeinvidentes.lamula.pe/2011/10/04/la-hora-de-la-consulta/hafcok

Wide Blog Theme

 

Archivo de prensa - CEPPDI -  www.politicaspublicas.net