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28.06.10

PERU. Ley de consulta previa: Derechos, límites y desafíos

Categorías: Peru, Consulta

28 de junio de 2010.  Voz de alerta convocó a tres especialistas que desde distintas posiciones nos dan luces sobre la ley de consulta previa recientemente observada por el Ejecutivo. A continuación, los alcances de Manuel Bernales, sociólogo y politólogo, ex miembro de la comisión investigadora de los hechos de Bagua; Mario Palacios, presidente de la Conacami y Miguel Santillana, economista e investigador principal del Instituto del Perú de la Universidad San Martín de Porres.


Como es público, la autógrafa de la Ley de Consulta Previa a los pueblos indígenas fue observada la semana pasada por el Poder Ejecutivo. El presidente de la República, Alan García afirmó que, entre otros puntos, observó la norma por no establecer claramente que dicho proceso no significaba otorgarles el derecho al veto (sobre decisiones legislativas o legales del Estado que las afecten).

Además, dijo que la norma aprobada por el Congreso va más allá del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), porque incluye en sus alcances no sólo a las comunidades nativas de la Amazonía, sino a las comunidades campesinas en general.

“Es decir cuando se quiera construir una carretera o un gasoducto, si es que los comuneros dicen que no pase, no hay gasoducto, y se quedó sin luz y sin gas Lima, cuando el país es de todos los peruanos”,
criticó.



Primacía del derecho constitucional

El Dr. Manuel Bernales advirtió que la discusión del tema –con su complejidad y contradicciones- debe ser abordado estrictamente sobre la base de la primacía del derecho constitucional “para no perdernos en un maremágnum de confusiones”.

“Es el momento de mirar las cosas con sentido de rigor jurídico para proteger cuestiones fundamentales mas allá de los avatares inmediatos, no perder de vista las cosas y hacer justicia social porque ese es el gran déficit que tenemos”, expresó.

Opinó que no era indispensable la reglamentación de la citada ley si los sucesivos gobiernos hubiesen tenido voluntad política de efectuar las consultas –solo hubiese sido necesario normas reglamentarias- sin embargo, el Estado siempre estuvo de espaldas a las poblaciones amazónicas.

Observaciones del Ejecutivo: ¿Inconstitucionales o ajustadas a derecho?

Cabe indicar que la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (Conacami) emitió un pronunciamiento –el cual también ha sido suscrito por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y la Confederación Nacional Agraria (CNA), entre otros- que advierte al Gobierno de movilizaciones como las que se registraron en Bagua el año pasado, en respuesta a la observación de la referida norma.

Tras asegurar que la ley de consulta previa aprobada en el Congreso no excede los alcances puntuales del Convenio 169 de la OIT, Mario Palacios, presidente de la Conacami, sostuvo que varias de las observaciones de la autógrafa de la ley efectuada por el Ejecutivo son “inconstitucionales”.

Por ejemplo, el artículo 89 de la Constitución establece que las comunidades campesinas (además de tener autonomía administrativa en el manejo de sus tierras y autogobierno comunitario) tienen el mismo nivel y categoría de las comunidades nativas. Sin embargo, dijo Palacios Panez, una de las observaciones más significativas del Ejecutivo se aparta del marco constitucional cuando señala que las comunidades campesinas no deben ser beneficiarias del derecho de consulta previa porque –dice-no son pueblos indígenas.

Otro punto: el Convenio 169 de la OIT –que tiene rango constitucional- establece claramente que los mecanismos y la forma de desarrollar la consulta previa es a través de las organizaciones propias de los pueblos indígenas, no obstante el Ejecutivo dispuso que será una organización ajena –la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Onpe)- la que hará esta tarea, esto es después de definir y determinar unilateralmente exactamente cuáles son las comunidades nativas. “Esto también es inconstitucional” acotó.  

“Estatus de pueblos nativos no es similar a comunidades campesinas”

Miguel Santillana, investigador principal del Instituto del Perú, dijo que las observaciones de la citada ley por parte del jefe de Estado “no son inconstitucionales y están enmarcadas dentro de sus atribuciones”.

Afirmó que la Conacami “tiene un interés político” para que le sean reconocidas a las comunidades campesinas el derecho a veto (sobre decisiones legislativas o legales del Estado que las afecten), para tal efecto pide que tengan un estatus de grupo étnico preexistente a la creación del Estado peruano (como es el caso de las comunidades genuinamente nativas) para “acomodar” el ámbito andino bajo el paraguas del Convenio 169 como es el caso de las regiones amazónicas.

Para tal efecto dijo que forma parte de la agenda de la Conacami hacer una campaña en el interior del país para subrayar las diferencias étnicas de los pueblos (chancas, quechuas, etc.) “lo cual no tiene sentido y es peligroso pues eso conllevaría a la balcanización (fragmentación étnica y política) del país”.

Santillana recordó que el Convenio 169 aborda los derechos de aquellos grupos étnicos que son minoría y no tienen representación política en sus respectivos países y ello, insistió, no es aplicable a los pueblos de los Andes pues estos participan en elecciones nacionales, regionales y municipales y forman parte orgánica del país y el Estado peruano. 

El investigador advirtió que las separaciones y exclusiones que trae consigo el tratar de otorgar un estatus similar a las comunidades nativas para los pueblos campesinos solo generará “confusión” y “desorden” al país. 

Por su parte el sociólogo Manuel Bernales coincidió que el derecho de consulta previa corresponde a pueblos indígenas originarios -el Convenio 169 es muy claro en este punto- pero esto no es aplicable a otras colectividades (comunidades campesinas del Ande) porque estos son históricamente constitutivos de la formación nacional y del Estado peruano y no pueden estar en situación de igualdad con los primeros pues sería un “tremendo error”. 

“Si el Convenio 169 se extendiese a las comunidades campesinas sería confundir el objeto de protección para un grupo especial de pobladores (indígenas) con los derechos ya ganados y desarrollados que tiene otros pueblos, ciudadanos en el resto del país”,
manifestó.

El analista dijo que existen proyectos políticos que están convirtiendo a los pueblos indígenas en nuevas vanguardias de su prédica, pues luego de desaparecer las vanguardias clasistas y obrera, ahora les conviene esgrimir la bandera étnica. 

“El propio Estado peruano lo ha admitido”

Al respecto el presidente de la Conacami replicó que el propio Estado peruano durante los últimos tres años ha emitido informes a la OIT en los cuales reconoce que las comunidades campesinas son pueblos indígenas como los que precisa el Convenio 169 para la aplicación de sus derechos.

Indicó que según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) del año 2008, el 26% de la población peruana se auto reconoce como integrante de un pueblo indígena u originario. Por otro lado el Banco Mundial precisa que en el Perú hay unos ocho millones de indígenas (poco menos de la tercera parte de la población nacional).

Palacios Panez aclaró que su institución de ninguna manera pone en tela de juicio el carácter unitario e indivisible del Perú, sin embargo –dijo- también es necesario reconocer que el país cuenta con una multiplicidad cultural cada una “con su idioma, dignidad y territorio”, identidad que no puede ser arrancada  en aras de determinados intereses, de allí la necesidad de aplicar el derecho de consulta para que los pueblos involucrados decidan “como quieren vivir”.

“Dejen vivir a las comunidades (campesinas e indígenas) como ellas quieran y verán que van a contribuir al desarrollo del país, pero si les imponen (normas que las afectan) entonces proseguirán los conflictos”, advirtió.

En otro momento Santillana tras recordar que la OIT ha aclarado que el derecho de consulta previa no trae aparejado el derecho de veto, llamó la atención de que no forma parte del debate nacional el cómo se va a operativizar exactamente la ley de consulta previa y que temas se van a abordar, asunto que tampoco ha abordado el Congreso.

El investigador del Instituto del Perú advirtió que un manejo inapropiado  del tema podría desembocar en absurdos como que el Estado atienda uno por uno –cada caso distinto del otro de acuerdo a su cultura- los 67 grupos linguísticos de la amazonia y allanarse a las particularidades de cada comunidad.

Títulos de propiedad: ¿Para liquidar comunidades o indispensables para desarrollo económico rural?

Más adelante el presidente de la Conacami sostuvo que existe una política de Estado –que se evidencia con la promulgación de normas durante los últimos años- que propicia la “fragmentación” de las comunidades campesinas con el fin de “liquidarlas” para incorporar las tierras comunales al libre mercado.

Con esa lógica, dijo, el Organismo de la Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) viene otorgando títulos de propiedad a los comuneros de las comunidades campesinas, cuyas tierras son parceladas, posteriormente muchos agricultores terminan hipotecando su propiedad a inversionistas o bancos, pierden sus tierras y, en consecuencia, se desintegran las comunidades.  

Al respecto, el investigador principal del Instituto del Perú fue enfático al afirmar que el Estado no tiene la intención  de destruir a las comunidades campesinas. Explicó que el dinamismo de la economía peruana durante los últimos 20 años es más acusado en el interior de país con el desarrollo de mercados internos locales y la generación de una nueva clase media provinciana lo que ha traído consigo que en las zonas rurales, al interior de las comunidades, los campesinos deseen formar parte de la modernidad.

Es así que obtienen títulos de propiedad lo que les permite usufructuar sus tierras de acuerdo a sus necesidades particulares lo que en buena cuenta entraña romper con el régimen comunal de propiedad y “partir a las comunidades” campesinas cuyo estilo de vida fue indispensable para sobrevivir en el pasado (colonial y republicano) pero que –ya lo saben- no es válido en el siglo XXI.

Déficit de información

El Dr. Bernales Alvarado llamó la atención sobre la necesidad por parte del Estado de suministrar información oportuna y adecuada antes de la realización de los procesos de consulta. Esta comunicación debe estar a cargo de autoridades competentes para impedir que determinados grupos se atribuyan indebidamente esa tarea con sus interpretaciones particulares e interesadas, dijo.

Por su parte, Santillana coincidió con la Conacami de que el Estado se ha desentendido de modo clamoroso sobre la necesidad de divulgar la información necesaria para que las comunidades que van a ser afectadas por una decisión administrativa o legal del Estado puedan formar su propio criterio sobre el tema. Este vacío dijo, permite a personas o grupos interesados –incluso medios de comunicación locales- cubrir ese espacio y empujar a las poblaciones “como carne de cañón” a confrontar las decisiones del Estado.  El economista dijo que es censurable que la preocupación central de Estado peruano sea celebrar road shows en grandes capitales extranjeras con el fin de atraer a los inversionistas para proyectos mineros, petroleros, etc. mientras que en las zonas críticas del interior del país no hacen los esfuerzos de comunicación indispensables para incluir a estas colectividades en el proceso.

Debate nacional

En otro momento Bernales Alvarado dijo que hay “un déficit muy grande de ciudadanía” en el tema de la ley de consulta previa (así como sobre las consecuencias de los hechos de Bagua) pues prácticamente no hubo pronunciamientos por parte de colegios profesionales, universidades y otras instituciones importantes de la vida nacional. “Lo que se suele llamar la inteligencia nacional estuvo ausente como mirando de costado el tema”, en ese contexto es importante que organizaciones como el Tribunal Constitucional, el Colegio de Abogados de Lima, el Instituto del Perú y otras entidades promuevan el diálogo nacional sobre este tema “para así evitar estar sometidos a interpretaciones completamente parcializadas de organizaciones cuyos argumentos no tiene asidero con el derecho internacional y constitucional”, dijo finalmente el analista.

 

FUENTE

http://www.cajamarcaopina.com/home/content/view/11072/2/

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